判例国家的某些具体制度如何很好地被吸收到大陆法系框架中，这是立法研究的重要任务。

然而，这种观点的缺陷同样十分明显，因为名义上的土地所有权是一个极为模糊的概念。（2）这种解释方案会让宪法第10条第1款的规定与宪法第10条第3款发生规范冲突。

那么如何在可以论与必须论、应当论之间进行选择呢？笔者认为，应当采用可以论，而不能采用必须论或应当论。1982年宪法修改时，中国大陆尚处于计划经济时代，经济建设的主体主要是国家，所以其需要垄断建设用地市场——这正是《国家建设征用土地条例》在1982年被迅速颁布的原因，该条例宣布根据中华人民共和国宪法，为合理使用土地资源，保证国家建设必需的土地，并妥善安置被征地单位群众的生产和生活，特制定本条例。原因很简单：如果可以概括国有化的话，就没有政府会继续遵守宪法第10条第3款的规定——需要注意，宪法第10条第3款目前的规定是2004年修宪最为重要的成果之一。（一）解释的前提 1. 宪法之所以是根本法是因为其能够为人权提供最为充分和全面的保护。第一种解释方案有利于中国大陆城市化的快速推进和维护政府对土地一级市场的垄断，但这种解释方案在实践中的危害是极大的。

（三）新解释方案的可接受性 宪法条文或者宪法规范不是孤立存在的，而是被包含在一定的文本体系之中并需要在社会生活中予以适用的。某块土地是否可以建设城市发展现代工商业，取决于社会和经济发展是否需要，而不取决于该块土地的所有权属性（即国家所有，还是非国家所有）。上列历史诉求表达实质上都突出了政治属性，与法律和法治还有较大距离。

但是，在取得法律地位的问题上，结构与行为是可以分开的，即当我们在法律上给某种公众诉求表达形式以地位时，我们并不必然将这个形式之下的行为作出规定。近年来，我国在社会矛盾化解和社会纠纷的解决中究竟走多元化的道路，还是走一元化的道路就是有争议的问题。但在法律没有明确赋权，也没有明文禁止的情况下，公众诉求表达是否还可以实施这一行为，依现代法治理念，我们应当是持肯定态度的。此种机制下，公众诉求表达的形式和路径是多元的，各种表达形式和路径之间并没有孰优与孰劣的严格区分，公众可以自己选择任何一种表达诉求的路径。

至少在法律禁止以某种方式表达诉求的情况下，公众便不可以采用这样的行为。公众诉求表达发生在一定的社会关系和法律关系之中，这一点决定了公众诉求表达存在一个表达、接收、认可和处理的行为过程。

从理论上虽可以被纳入信访形式，但这样的行为在法治实践中却并不被认可。⑤［英］哈耶克：《自由宪章》，杨玉生译，中国社会科学出版社1999年版，第343页。一则，公众诉求的对象我们没有在法律上表达清楚。正是这种颠倒主动与被动的关系原理使公众诉求表达起不到使政府依法行政的作用。

非实在法是指没有体现于法律典则中的那些能够调整人们行为的行为准则。在一些问题上政治机制起决定作用，而另一些问题上社会机制起决定作用。二是公众作为一定群体在诉求中的整体利益。如果公众诉求表达机制能够充分考虑利益保护，那么，这个机制建构行为就应当是一个社会化的行为，是在各个社会个体、各种社会群体、各种社会利益的代表者参与之下进行的，完全可以采用西方一些国家直接立法的理念完成这个建构工程。

或者说，公众诉求表达机制的法律建构应当在纠纷解决机制建构的基础上进行。因为一旦社会矛盾由小变大就有可能危及统治秩序。

即是说，我国在建构公众诉求表达的路径和形式时，一开始就忽视了这些基本问题。事实上，理性化的公众诉求表达机制应当通过法律将政府与公众予以联结，公众的诉求表达成为法治的组成部分之一，同时使法治政府的新内涵也得到彰显。

二是符合自然法的非实在法。这样，便不允许个体的、个别的诉求表达破坏整个表达的大系统。其对诉求的表达甚至也成了社会过程中的主流，这是问题的一个方面。另一方面，公众作为群体亦有诸多的诉求表达形式。例如《牛津法律大辞典》就指出：在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制。反之，若能放置于法律关系之中就是法的问题。

在笔者看来，机制在大多数情况下是相对静态的，也许在其行为静态的结构之下存在着动态的行为，但作为制度的机制作静态的分析才是合乎理性的。但是，随着社会的发展，公众诉求的绝对量较前有所上升。

我国法律认可的诉求表达形式有诸多个。可见，对公众诉求表达机制的法律建构中，仅仅使诉求表达的形式具有法律依据并不必然能够使公众诉求表达行为亦有同样的法律依据。

法治发达国家把其定性为司法制度，就是通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的最坏后果予以排解。深而论之，公众诉求表达及其法治化是化解社会矛盾的基本手段。

公众诉求表达机制如果能够进行有效的法律建构，那么，这个机制将以相对制度化、规模化、规范化的形式出现在一个国家的政治机制中。然而，我国公众诉求表达存在相对分散和不规范的情形。若从深层次分析，公众诉求表达机制的法律建构包括下列内涵： 第一，使公众诉求表达方式具有法律依据。正是这种行为的序列化和结构性使公众诉求表达机制类似于法律类型中的程序类型。

其客观要件是公众诉求表达以一定的行为方式表现出来的，如公众通过示威表达自己的意志，公众通过诉诸法律表达自己的意志，公众通过来信来访表达自己的意志，其中行为方式不一定是确定的、一成不变的，但都是法律许可或者法律不予禁止的。  三、公众诉求表达非法治化之弊害 公众诉求表达机制非法治化或法治化不足的表现笔者在上文已经作了概括。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。大调解理论就认为国家应当建立一个统一的调解机制将所有能够调解的纠纷都统一到这个体系中来。

参见章武生：《论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系》，《法商研究》2007年第6期。在公众诉求表达的整个过程中，政治系统的敏感程度对接收、认可、处理等起着决定作用。

这样的误解一旦产生，由于没有法律依据就很难在两者之间形成统一。另一方面，公众诉求表达机制的最高应当是司法制度，笔者这样说是有理论根据和实践依据的。即每个社会成员作为一个集合体对政府所主张的利益。来源：《东方法学》2013年4期 进入专题： 公众诉求 表达机制 。

在一些国家，公众诉权甚至成为宪法和宪政关注的首要问题。(18)当然，宪法在将其定性为政治工具的同时赋予了其法律人格，该法律人格是使其承担法律责任的前提条件。

这个定性与对其法律要件的探讨是分不开的，在一个具体的公众诉求表达行为中，可能有相关民事权益的诉求，正如上面指出的诉求中包括了私权。第四阶段为1978年党的十一届三中全会到1998年，即《中华人民共和国宪法》第13条修正案出台之前，这一阶段为公众诉求的法制与法治交织阶段。

(16)当然，政治机制与社会机制的均势最终使公众诉求进入双方都认同的格局之中，公众的诉求亦不会被高压手段所制约。在现代法治文明中，相关主体对程序规则的尊重成了社会关注的问题之一，程序的独立价值越来越引起人们的重视。